Openstelling kansspelmarkten in Nederland; eerste ronde, nieuwe kansen?

De Nederlandse kansspelmarkten zijn sterk in ontwikkeling. Wat zijn de langverwachte veranderingen in de Nederlandse kansspelwetgeving, en wat zijn de implicaties die het heeft voor de aanbieders van (online) kansspelen?

Op dit moment is het wetsvoorstel modernisering wet op kansspelen aanhangig bij de Eerste Kamer. Dit wetsvoorstel moet de huidige Wet op de kansspelen (“Wok”) moderniseren. Zo wordt bijvoorbeeld de Nederlandse casinomarkt geliberaliseerd. Het nieuwe wetsvoorstel zal de huidige structuur van de Nederlandse casinomarkt ingrijpend veranderen. Het staatsmonopolie van Holland Casino gaat verdwijnen, waarbij het bedrijf opgedeeld en verkocht zal worden. Vervolgens wordt het voor private partijen mogelijk om de Nederlandse casinomarkt te betreden.

Het wetsvoorstel introduceert ten behoeve van deze liberalisering een nieuw vergunningsstelsel. Dit wordt een zogenaamd ‘gesloten meervergunningstelsel’ met zestien beschikbare vergunningen. Holland Casino zal in samenloop met haar verkoop tien van de zestien vergunningen meekrijgen. Vier Holland Casino’s worden afzonderlijk verkocht en er komen twee nieuwe vergunningen bij die geveild worden door de Kansspelautoriteit. Een aantal buitenlandse partijen hebben hun interesse al kenbaar gemaakt.

Wetsvoorstel kansspelen op afstand

Tegelijk met het openstellen van de Nederlandse casinomarkt wordt gewerkt aan een regelgevend kader voor online kansspelen in Nederland door middel van het wetsvoorstel Organiseren van kansspelen op afstand. Het is de bedoeling om online kansspelen te kanaliseren naar een legaal (en te controleren) aanbod om zo fraude en gokverslaving tegen te gaan. Nederland is een van de weinige landen in Europa die nog geen duidelijke regelgeving heeft op het gebied van online kansspelen. Dit terwijl de online kansspelmarkt de afgelopen decennia enorm is gegroeid.

Dat er behoefte bestaat aan duidelijke regelgeving omtrent online kansspelen blijkt ook uit de boetes die de Kansspelautoriteit in 2018 oplegde. De kansspelautoriteit legde zeven boetes op voor een totaalbedrag van € 1,7 miljoen – een record voor de autoriteit. Vijf van de zeven boetes hadden te maken met het illegaal aanbieden van online kansspelen aan Nederlandse consumenten.

Het nieuwe wetsvoorstel introduceert een vergunningsplicht voor online kansspelaanbieders. Vergunninghouders krijgen hierbij bijvoorbeeld te maken met een zorgplicht om gokverslaving zoveel mogelijk te voorkomen. Ook zullen zij voor online kansspelen een belasting van 29% over het bruto spelresultaat moeten betalen.

De wetsvoorstellen zijn nog aanhangig bij de Eerste Kamer. Naar verwachting worden de voorstellen besproken tijdens een plenair debat op 5 februari 2019.

Europese rechtspraak

Het Hof van Justitie heeft met een aantal belangrijke arresten een flinke invloed gehad op de kansspelregelgeving van de Europese lidstaten. Deze arresten gaan dikwijls over de beperkingen die Lidstaten stellen aan het organiseren van kansspelen en in hoeverre dit verenigbaar is met het vrije verkeer van diensten (artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”).

Twee prominente voorbeelden zijn de zaken Ladbrokes en Betfair over het éénvergunningenstelsel op de Nederlandse markt voor kansspelcasino’s. Het Hof bepaalde dat een éénvergunningstelsel voor kansspelcasino’s in bepaalde gevallen te rechtvaardigen is (in het kader van de bestrijding van criminaliteit en gokverslaving).

Recent heeft het Hof van Justitie nog twee arresten gewezen die consequenties hebben gehad voor de aanhangige wetsvoorstellen. In het arrest Unibet overwoog het Hof van Justitie dat een Lidstaat geen sancties kan opleggen voor een overtreding van het vergunningsstelsel als dat stelsel in strijd is met Europees recht. In deze zaak bood het online gokbedrijf Unibet, gevestigd in Malta, online kansspelen aan in Hongarije zonder de benodigde Hongaarse vergunning. Als reactie hierop legden de Hongaarse autoriteiten administratieve sancties op en blokkeerden de website van Unibet in Hongarije.

Het Hof overwoog dat het bestaan van een vergunningsstelsel het vrije verkeer van diensten beperkt. Een beperking kan gerechtvaardigd worden door het publieke belang van openbare orde, veiligheid en volksgezondheid of door andere dwingende redenen van algemeen belang die erkend zijn door de rechtspraak van het Hof. Het Hof bracht hierbij naar voren dat artikel 56 VWEU zich verzet tegen een nationale regeling die (in)direct discriminatoir is ten aanzien van aanbieders van diensten in andere Lidstaten. Een vergunningsstelsel moet gebaseerd zijn op vooraf bekende objectieve en non-discriminatoire criteria. Als een stelsel niet aan deze voorwaarden voldoet, dan is sprake van een schending van artikel 56 VWEU, en zijn de daaruit voortvloeiende bestraffende sancties eveneens in strijd met het Europees recht.

In een vergelijkbaar arrest van het voorjaar van 2018 (Sporting Odds, C-3/17) concludeerde het Hof van Justitie eveneens dat het kansspelbeleid van Hongarije in strijd is met Europees recht. Deze keer waren de pijlen gericht op de regelgeving voor online aanbieders van kansspelen. Om in Hongarije een vergunning te krijgen voor het aanbieden van online kansspelen, moet de aanvrager een ‘offline’ vestiging in het land hebben. Het Hof overwoog dat een dergelijke bepaling niet noodzakelijk is om de door de Hongarije gestelde rechtvaardigingsdoelen te behalen.

Dit arrest heeft direct invloed gehad op het wetsvoorstel kansspelen op afstand. In eerste instantie was een dergelijke ‘vestigingsvereiste’ voor online aanbieders voor kansspelen namelijk ook opgenomen in het Nederlandse regeerakkoord. In een brief heeft minister Dekker bekend gemaakt dat de regering afziet van een dergelijke voorwaarde voor vergunninghouders. In plaats daarvan geldt de eis dat een vergunninghouder gevestigd moet zijn binnen Nederland óf een van de andere EU/EER-lidstaten. De Kansspelautoriteit krijgt de mogelijkheid om ontheffing te verlenen ten aanzien van dit vereiste. als een derde land voldoende waarborgen biedt omtrent de belangen die de Nederlandse kansspelwetgeving beoogt te beschermen en de vergunninghouder een nevenvestiging in Nederland heeft.

De toekomst?

Er staat veel te gebeuren op de Nederlandse markten voor kansspelen, met name door het inwerkingtreden van de wetsvoorstellen. Europeesrechtelijke vraagstukken die zien op het vrij verkeer van diensten hebben duidelijk invloed gehad op de vormgeving van de wetsvoorstellen en het daaruit voortvloeiend beleid. Mijn verwachting is dat deze invloed in de komende jaren niet zal afnemen.

Dit artikel is mede geschreven door Bas Braeken.